马海涛：健全与中国式现代化相适应的现代财税体制

马海涛

从破除深层次体制机制障碍，实现政府与市场的协同运作，提升市场竞争力和生产要素配置效率，促进新质生产力发展与经济结构优化等方面入手，健全与中国式现代化相适应的现代财税体制。

党的二十届三中全会通过的《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》聚焦“继续完善和发展中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化”这一全面深化改革的总目标，把深化财税体制改革作为健全宏观经济治理体系的重要内容进行部署，体现了更高站位、更大格局和更高要求。

深刻认识深化财税体制改革的定位和部署

深化财税体制改革并非财政体制、税收制度、预算制度等某一方面的改革，而是系统性、全面性的改革。需要深刻认识改革的定位，以及有关改革的新部署。

明确将构建与中国式现代化相适应的现代财税体制作为深化财税体制改革的目标。《决定》提出“紧紧围绕推进中国式现代化进一步全面深化改革”，这一点题之句与党的十八届三中全会、党的十九届四中全会、党的二十大一脉相承。高水平社会主义市场经济体制是中国式现代化的重要保障，科学宏观调控是发挥社会主义市场经济体制优势的内在要求。因此，需要完善宏观调控制度体系，统筹推进财税体制改革，确立与中国式现代化相适应的现代财税体制，破除深层次体制机制障碍，实现政府与市场的协同运作，提升市场竞争力和生产要素配置效率，促进新质生产力发展与经济结构优化。

坚持把正确处理好政府和市场关系作为深化财税体制改革的前提。正确处理政府和市场关系是贯穿经济体制改革的核心问题。《决定》提出“高水平社会主义市场经济体制是中国式现代化的重要保障”。财税体制改革是全面深化改革的“突破口”和“先行军”，应坚持把正确处理好政府和市场关系作为改革前提。从历史维度来看，以往财税体制改革经历了由收入划分向事权与支出责任划分的过渡，核心是理顺中央与地方财政关系，但对更深层次的政府和市场关系未给予足够重视。随着改革行至“深水区”，厘清有效市场和有为政府的边界、让“有形之手”和“无形之手”协同发力等问题亟待解决。从现实维度来看，实现高质量发展既需要发挥市场机制高效配置生产要素资源、激励微观主体持续创新等作用，又需要政府进行科学规划引导。从实践维度来看，我国财政运行将在一段时间内处于“紧平衡”状态，在此背景下，深化财税体制改革应科学认识与把握政府和市场的边界，加快转变政府职能，坚持尽力而为、量力而为，避免政府支出责任的不合理扩张，实现有为政府和有效市场的辩证统一。

深化财税体制改革应把握的工作原则

立足于深化财税体制改革的定位和部署，笔者认为，推进改革应把握以下工作原则：

把握深化财税体制改革和完善社会主义市场经济体制之间的内在联系。深化财税体制改革有助于完善中国特色社会主义市场经济体制，从而打通现代化国家治理的关键环节，为中国特色社会主义市场经济又好又快发展提供重要保障。财政应从稳定、生产、分配三方面发挥职能作用。通过发挥稳定性职能，为改革中受到的冲击和风险做好缓冲；通过发挥生产性职能，为经济增长注入活力；通过发挥分配性职能，促进社会公平，实现共同富裕。

把握政府与市场、公有经济与私营经济、中央与地方的关系。一是把握政府与市场的关系。政府规制参与市场活动主体的行为边界，相关财税安排应保障不同主体平等获取生产要素，以充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，促进各地区市场间、各专业市场间形成相互依存、相互补充、相互开放、相互协调的有机市场体系，推动全国统一大市场建设。二是把握公有经济与私营经济的关系。坚持巩固和发展公有经济，推动国有企业深化改革，解决市场化机制问题；对私营经济重在鼓励、支持和引导，解决治理规范化问题。三是把握中央与地方的关系。应统筹兼顾中央重大决策的财力保障及地方发展积极性，既强调维护党中央权威，体现“集中力量办大事”制度优势，又通过给予地方更多自主权，使地方根据本地实际情况制定更加符合地方发展特点的制度政策。

完善与新质生产力发展相适应的现代税收制度

《决定》提出“高质量发展是全面建设社会主义现代化国家的首要任务”“健全因地制宜发展新质生产力体制机制”。完善现代税收制度是深化财税体制改革的重要内容，对照“健全有利于高质量发展、社会公平、市场统一的税收制度，优化税制结构”这一改革目标，笔者认为，改革面临的主要挑战是现代税收制度对促进发展新质生产力的适应性不足。

税收筹集财政收入能力处于全球较低水平。税收是衡量现代国家财政汲取能力的核心指标。经过连续多年减税降费，2023年我国税收占国内生产总值的比重仅为14.37%，虽然较2022年13.77%有所回升，但仍处于全球较低水平。同时，我国税收收入占政府收入的比重与主要发达经济体和发展中经济体相比也偏低。

税制结构有待进一步优化。近年来，得益于营改增全面推开和减税降费持续推进，我国税制结构中间接税占比较高的问题得到有效缓解。但是，生产、再分配、使用和积累各环节的税负分配仍存“前重后轻”，企业和居民纳税人的税负分配仍存“重企轻人”等结构问题。尤其是占据主导地位的增值税，其现行的税率结构、抵扣机制及纳税人分类标准，与战略性新兴产业以人力资本为主、物力资本为辅的发展特性不匹配。

税制体系未完全契合经济数字化、绿色化发展需求。在数字经济税收方面，现行税制主要根植于工业经济时代的思维框架，与当前高速发展的数字经济不匹配，不仅削弱了其对数字经济的调控作用，还制约数字经济效率提升。同时，税收分享机制的不完善导致区域间在数字经济“税源”与“税权”上的冲突。在绿色税收方面，环境保护税、资源税、消费税等主要税种的征税范围相对有限，税率设置偏低，特别是缺乏与碳排放直接相关的税种。此外，现有绿色税收优惠政策呈现碎片化、单一化特点，难以满足企业绿色低碳转型不同阶段的多元化需求。

税收治理有待完善，需着力维护市场竞争公平性和统一性。一是税收法治建设需进一步深化。当前我国税收立法体系尚显繁杂，法规变动相对频繁，不仅给纳税人和税务机关带来遵循与适应难题，也不利于形成稳定市场预期和公平竞争的市场环境。同时，税收优惠政策违规使用现象依然存在，破坏市场统一性，阻碍区域间生产要素自由流动与资源合理配置。二是税收征管机制需进一步健全。商业模式不断创新使得征纳双方信息不对称问题凸显，数字经济流动性、虚拟性、隐匿性给税务监管带来前所未有的挑战。

《决定》还对完善现代财政体制作出部署，对照“建立权责清晰、财力协调、区域均衡的中央和地方财政关系”这一改革目标，当前政府间事权与支出责任划分与政府间财力仍不协调，表现在税收上：一是分税制改革把地方主体税种划为中央与地方共享税种，减少了地方税收收入，压缩了地方税收管理权限，但地方政府仍需承担相对多的事权与支出责任，导致纵向政府间关系层面的事权履行失序。二是中央与地方在部分税种的划分原则、比例等方面存在优化空间，如增值税按生产地原则在地区间分配，容易出现税收和税源背离等问题。

完善与新质生产力发展相适应的现代税收制度应从以下方面入手：

保持宏观税负基本稳定。稳步提高直接税征收比例，发挥税收调节收入分配作用，如强化对高收入人群的个人所得税征管，增强税收收入稳定性。

优化直接税和间接税体系。在直接税体系方面，应完善综合和分类相结合的个人所得税制度，规范经营所得、资本所得、财产所得税收政策，实行劳动性所得统一征税等。在间接税体系方面，应抓住增值税立法时机，完善增值税留抵退税政策和抵扣链条，优化消费税征收范围和税率设置，在提高征管能力的基础上，研究推进消费税征收环节后移改革。

完善重点税种建设。从完善增值税制度、优化征管模式、改变税权分配等方面，适应数字经济发展和“双碳”战略需要，研究同数字资产和数字服务等新业态相适应的税收制度。在平台经济迅猛发展背景下，探索调整增值税分享规则，科学划分税源地与税收地。深化环境保护税、资源税、消费税、车辆购置税等绿色税种的改革，促进经济可持续发展。

深化税收征管改革。有必要制定并推行全国统一的税收征管操作标准及税务行政处罚裁量基准，助力建设全国统一大市场，为纳税人营造公平、公正、透明的税收环境。推动税收征管全流程数字化升级和智能化改造，实现精准管理和风险防控，提高税收征管效率。制定税收基本法，有序推进税收立法工作，科学评估和逐步取消不合理的税收优惠政策，科学划分中央和地方税收立法权范畴，赋予地方适当税收管理权。

健全地方税体系。培育地方主体税源，保障地方财政收入稳定，研究把城市维护建设税、教育费附加、地方教育附加合并为地方附加税，授权地方在一定幅度内确定具体适用税率。考虑扩大资源税和环境保护税等地方税征收范围，以增加地方税收收入。逐步将部分应税消费品的征收环节后移至销售环节，并将其划为地方税，以引导地方改善营商环境、增加就业机会及扩大消费。根据央地财政事权与支出责任划分比例，对共享税分成模式进行动态调整，稳定地方政府收入来源，提高地方推动经济建设和民生保障的积极性。

（作者系中央财经大学校长）